城市化的快速推进，给人们的生活带来了巨大的进步，但同时也给城市的生态环境带来了巨大的压力。

改革开放以来，特别是党的十三届四中全会以来，我国国民经济快速增长、社会全面进步，城市化进程不断加快，从1978—2005年，城市数量由190个增加到661个，城市化水平由17.9%提高到43.0%(平均每年增加约1个百分点)，城镇人口由1.7亿人增长到5.6亿人(平均每年增长约1400万人)。由于城市的高速发展和城市人口的急剧增长以及城市环境保护基础设施建设滞后等原因，也带来了城市环境污染和生态破坏等问题，并成为危害人民群众健康、制约城市经济社会发展和影响社会稳定的重要因素。

建立城市环境保护投融资体制，开辟新的城市环境保护投资渠道，增加城市环境保护投资，以加快城市环境保护基础设施建设是解决城市环境问题的根本性措施之一。

我国从上世纪80年代起就充分注意到环境保护投资对改善城市生态环境和保障城市经济社会可持续发展的重要作用，并一直致力于增加城市环境保护投资。本文就我国的城市环境保护投资现状、存在问题及对策建议进行分析与探讨。

城市环境保护投资现状：投资状况与投资范围

从1981—2005年，我国城市环境保护基础设施建设的投资量在逐年增加，占同期环境保护投资总量(包括城市环境保护基础设施建设投资、新建项目污染防治投资和老企业污染治理投资)的比例，从“六五”期间(1981-1985年)的31.2% 提高到“十五”期间(2001-2005年)的58.2%。由此说明，城市环境保护基础设施建设的投资已成为环境保护投资的重点。

我国目前的城市环境保护基础设施建设的投资范围，主要包括：城市污水处理设施建设(包括用于城市污水管网铺设)、城市生活垃圾处理设施建设、城市集中供热设施建设、城市燃气(人工煤气、天然气、液化石油气)设施建设和城市环境绿化等投资。

资金渠道与筹资政策

上世纪80年代，国家就明确规定：“大中城市按规定提取的城市维护费，要用于结合基础设施建设进行的综合性环境污染防治工程，如能源结构改造建设，污水及有害废弃物处理等”。多年来，这条资金渠道对城市环境保护基础设施建设投资的筹集以及对城市环境污染的防治和城市环境质量的改善起到了重要作用。我国城市环境保护基础设施建设投资属于城市建设固定资产投资中的主要部分，其资金主要来源于中央与地方财政拨款、国内贷款、地方自筹和利用外资等资金渠道，这些投资主要用于城市环境污染治理设施的建设和城市的环境综合整治。

我国目前的城市环境保护基础设施建设的筹资政策主要有：(1)城市维护建设税收政策；(2)环保信贷政策；(3)国债环保投资政策；(4)环保利用外资政策等。

投资建设与投资效益

从1981-2005年，我国城市环境保护基础设施建设和城市环境污染治理能力都有了明显的增加和提高以及城市环境污染防治的投资效益也在逐年增加。在全国661座设市城市中，城市污水处理厂建设的数量由39座增加到792座(其中，东部地区483座，中部地区169座，西部地区140座)。城市生活垃圾处理场建设的数量由30座增加到471座(其中，东部地区239座，中部地区144座，西部地区88座)。城市人工煤气供应总量由20.0亿立方米/年增加到255.8亿立方米/年，城市天然气供应总量由9.4亿立方米/年增加到210.5亿立方米/年，城市液化石油气供应总量由33.1万吨/年增加到1222.0万吨/年，城市公共绿地面积由2.2万公顷增加到28.3万公顷。城市环境保护公共基础设施的增加，使城市环境污染防治的能力有了进一步提高，为改善和提高城市的环境质量提供了有力的保障。

存在问题与原因分析

在我国社会主义市场经济体制逐步完善的过程中，经济联系日益复杂，经济规模不断扩大，投融资体制也发生了深刻变化，但环境保护投入缺乏市场投融资手段，投资主体单一，城市环境保护基础设施的建设和运营管理方式滞后于城市化的发展，不能满足城市经济社会可持续发展的需要。

环境保护投入缺乏市场投融资手段

目前我国已初步建立了社会主义市场经济体制，但与之相适应的环境保护投入体制还很不完善，环境保护投入体制基本是延续计划经济时期的体制，缺乏市场投融资手段。多年来，我国城市环境保护基础设施建设投资主体单一，主要是靠政府投资，企业和社会公众的资金介入较少。在一些地区，在筹集城市环境保护基础设施建设资金上渠道十分狭窄，只习惯于按计划经济体制的做法，向上争项目,争资金，争到手就干，争不到就算，以致使城市环境保护设施建设滞后，运行质量不高，污染治理效果不好。

我国目前大多数城市在环境保护基础设施建设和运营中，都存在资金严重不足的问题，污染治理设施的建设和运营管理没有引入市场化、产业化机制，这些问题是造成我国城市环境保护基础设施建设严重滞后和污染治理效果不好的关键原因。在一些地区，各级政府耗巨资建成的污水处理设施半停半开，甚至闲置“晒太阳”成了排污厂，不能发挥应有的作用，同时，一些城市已建成的污水处理厂与管网不配套也造成设施闲置，由此造成了巨大的资源浪费，地方财政也为之背上了沉重的包袱。再有，由于城市环境保护基础设施运营机制上的原因，不少运行中的设施，并未发挥出设施所设计的处理能力和效率，造成了“大马拉小车”的局面。

目前在全国661座设市城市中，大多数城市对“污染者付费”的政策，特别是“使用者付费”的政策还没有落实到位。一是大多数城市对已建成的城市污水和垃圾处理设施的运行和新建的城市污水和垃圾处理设施的投资，欠费现象严重；二是城市污水和垃圾处理收费偏低也是一个突出问题。许多城市目前的污水和垃圾处理收费标准对民营企业投资建设城市污水和垃圾处理设施缺乏吸引力。征收的排污费还未达到补偿城市污水和垃圾处理设施运营成本并合理盈利的水平。

城市环境保护基础设施建设长期欠账

从“六五”到“十五”期间，尽管我国城市环境保护基础设施建设投资量有了较大增长，但是，城市环境保护基础设施建设投资欠账仍然很多。截至2005年底，在全国661座设市城市中，还有291座城市没有污水处理厂(其中，东部地区有104座城市，中部地区有138座城市，西部地区有49座城市均没有污水处理厂)，约占城市总数的44%。2005年，全国城市污水排放量约359.5亿吨，但污水处理率为51.95%，还有约173亿吨的城市污水未经处理直接排入水体，流经城市的河段普遍受到污染，并造成大多数城市地表水体和地下水受到不同程度的污染，且有逐年加重的趋势，严重影响了城市水资源的可持续利用和城乡居民饮水安全。在全国661座设市城市中，还有339座城市没有生活垃圾处理场(其中，东部地区有134座城市，中部地区有144座城市，西部地区有61座城市均没有生活垃圾处理场)，占城市总数的一半以上。2005年，城市生活垃圾清运量约为1.6亿吨，但经过处理的仅有51.69%。目前我国大量的城市生活垃圾未经处理直接堆放，不仅占用了大量土地，而且造成了土壤、水体和大气的严重污染以及疾病的传播，对人民群众健康危害严重。许多城市已不同程度地出现的“垃圾围城”问题非常突出，“白色污染”现象也比较普遍，特别是在一些大中城市，虽然生活垃圾日产日清，但垃圾一次污染和堆放过程中产生的二次污染问题依然严重，落后的生活垃圾处理方式与我国经济社会发展现状极不适应，已成为严重制约我国城市可持续发展和影响城市功能及作用发挥的突出环境问题。

城市环保基础设施建设滞后于城市化发展

随着人民生活水平的不断提高，对生态环境质量的要求也随着相应提高，但城市环境污染严重的现实与人们对改善环境质量的要求日益提高形成了相当大的反差。综合分析城市化状况及其发展趋势，我国城市环境保护基础设施的建设长期滞后于城市化的发展，没有与城市建设同步发展，不能满足城市经济社会可持续发展的需要。《中国城市建设统计年报》历年的统计结果表明，城市建设固定资产投资占同期国内生产总值(GDP)的比例，从“六五”期间的0.56% 增加到“十五”期间的2.86%，占同期全社会固定资产投资的比例，从“六五”期间的2.26% 增加到“十五”期间的6.87%。但是，城市环境保护基础设施建设投资占同期城市建设固定资产投资的比例并没有同步增长，而是在下降，从“六五”期间的28.8%下降到“十五”期间的24.1%(“七五”期间为30.0%，“八五”期间为19.5%，“九五”期间为24.7%)。这说明在我国城市化高速发展阶段，城市环境保护投资旧账未清，又欠新账。

联合国提出，发展中国家的城市基础设施建设投资占同期GDP的比例应达到3%—5%，占同期全社会固定资产投资的比例应达到9%—15%。改革开放以来，我国城市基础设施建设投资的比重，虽然在弥补历史欠账上有了大幅度的提高，但仍然远远没有达到联合国提出的要求。从总体上看，我国城市基础设施建设投资长期处于占GDP和全社会固定资产投资比重的较低水平上，由此造成我国城市基础设施建设投资的长期欠账。城市环境保护基础设施建设投资应同步或高于城市建设固定资产投资的增速，这样才能使城市环境保护投资“不欠新账、多还旧账”，以加快城市环境保护基础设施的建设速度，推进城市生态文明建设，促进社会和谐，改善和提高城市环境质量。