1月28日上午11点，王振耀依然在其办公室内焦急等待着飞往安徽的航班何时可以出发的消息，他和他率领的工作组奔赴安徽雪灾现场的计划一再面临变故。

而最终得来的消息是，合肥机场一直关闭，他和工作组只能坐晚上9点多的火车奔赴安徽。而国家减灾中心副主任方志勇1月29日早7点多将飞往桂林，与贵阳过来的同事调研广西的冻灾。

王是民政部救灾救济司司长，同时兼任国家减灾委员会办公室常务副主任。18个小时前，针对安徽的雪灾，国家减灾委、民政部正式启动四级救灾应急响应，赴安徽的四级响应工作组计划于28日出发，王为组长。

而据民政部统计，截至28日14时，1月10日以来的雨雪天气过程已造成安徽、江西、河南等14省份7786多万人受灾，因灾死亡24人。

当日早晨六点，中央气象台再次发布最高级别的暴雪红色警报，受雪灾影响的区域依然呈现扩张趋势。

“目前最迫切的是如何将一杯热水、一碗方便面送到被困的群众手中”，王振耀对本报记者表示。“本次雪灾所涉范围之广、持续时间之长为建国以来所罕见，而且，本次雪灾与春运和交通受阻等情况重合，灾害救助应急机制正遭遇多重困局。”

对此，有关人士指出，我国目前针对自然灾害的救助应急机制在包括部门协调机制建立、救助应急物资储备多样性和布局合理性等方面都需要进一步完善。

依照此前颁布的《国家自然灾害救助应急预案》所规定的“条块结合，以块为主”的原则，灾害救助应急工作的资金投入以地方为主，这一原则具体体现在自然灾害应急物资储备过程中，资金支出也是地方为主，所以，这很可能对救助应急资金的多样性造成阻滞。

针对自然灾害的救助应急机制的设置原则面临变革。

不仅仅是雪灾

湖南告急！

湖北告急！

贵州告急！

——1月10日以来，陷入雪灾的省份和城市的名单不断被拉长。

民政部的统计显示，截至28日14时，1月10日以来的雨雪天气过程已造成安徽、江西、河南等14省份7786多万人受灾。雨雪天气已经造成直接经济损失超过了153.4亿元。

由于正值春运期间，这注定是一次不同寻常的雪灾，特别是，雪灾发生地区包括了京珠高速和京广铁路所必经的中部地区。

1月26日开始，受冰冻影响，中国的南北铁路大动脉——京广铁路湖南境内多处出现断电，致使京广线旅客列车出现大面积晚点，滞留在京广铁路沿线的旅客列车一度达40列、约4万人被困。

公路运输方面。各灾区主要高速公路封闭，部分国道、省道出现严重拥堵状况。京珠高速公路湖南段滞留车辆一度达到2万台、滞留人员超过6万人。

雨雪和冰冻极端天气还导致长江中下游地区14个民航机场因积雪结冰被迫关闭。27日，仅广州始发航班就取消近30班，导致4000多人滞留广州机场。

受到严重威胁的还不仅仅是交通系统。电力供应在多个地区也面临巨大压力。电监会的统计数据表明，受恶劣天气影响，全国被迫关停的发电机组达3990万千瓦，占全国火电装机总容量的7%。

此外，灾害天气还加剧电煤短缺状况。截至25日，全国电煤库存约2142万吨，不到正常存煤的一半。

为此，更大规模的救灾也已在交通系统之外展开。而在这场建国以来所罕见的雪灾面前，国家针对自然灾害的救助应急机制正面临挑战。

应急机制有待完善

截至28日，按照《国家自然灾害救助应急预案》，国家减灾委、民政部针对各地雪灾严重程度，分别在湖南、湖北、广西、贵州、安徽等五省启动国家四级救灾应急响应，并派出相应的中央工作组奔赴该范围内的受灾地区，协助地方开展救灾工作。

根据国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》，国家有关部门对自然灾害的应急相应设定为四个等级，其中，四级救灾应急响应是最低的一个等级。

按照规定，在此级别的应急响应下，“减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时与有关成员单位联系，沟通灾害信息；与商有关部门落实对灾区的抗灾救灾支持；视情况向灾区派出工作组”。

而只有在一级应急响应的情况下，才能“由减灾委主任统一领导、组织抗灾救灾工作，协调铁路、交通、民航等部门紧急调运救灾物资”。

所以，刚刚颁布的《国家综合减灾“十一五”规划》中，对我国的减灾工作的描述中就包括，一是一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善。

江苏省民政厅救灾救济处副处长孙才洋日前呼吁，“民政部门要通过制定或修改专项救助应急预案，将自己的构想和要求通过政府专项预案制度化，将灾害应急救助的部门和单位给予合理和明确的分工，克服救助内容的‘空白区’与重叠区，形成纵、横两度的矩阵模式，使涉灾部门明确分工，各有侧重。”

目前的情况是，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构，减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。减灾委各成员单位按各自的职责分工承担相应任务。

此外，在现有应急机制下，自然灾害救助应急机制的设置原则也面临挑战。

国家减灾中心一位工作人员对记者表示，目前国家针对自然灾害的救灾物资储备中，仅是针对单、棉帐篷，但是，“在这样的大雪面前，帐篷几乎用不上”。

根据此前《民政部、财政部关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》规定，“储备物资的品种暂定为单、棉帐篷，其管理和使用的原则是：专项储存、合理布局；快速高效、保证急需；集中管理、保证安全；专物专用、严格审批。”

所以，救灾储备物资还存在品种单一的问题。

此外，按照中央与地方分级负责的救灾工作管理体制，救灾储备物资应以地方各级政府储备为主。

而在储备体制下，储备物资的多样性较难保证。同时，在目前的交通情况下，对于储备物资的跨区域调配也将面临挑战。

按照国务院颁布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》和5个自然灾害类专项预案，我国仅在沈阳、天津、武汉、南宁、成都、西安等10个城市设立了中央级救灾物资储备库。

所以，储备物资的跨地区调配几乎是必然的，这就存在一定的矛盾。

《国家综合减灾“十一五”规划》中对建立中央级救灾物资储备体系作出规划，具体包括，“以统筹规划、节约投资和资源整合为原则，通过新建、改扩建和利用国家物资储备库等方式，基本形成中央级救灾物资储备网络”。

这与目前按照“