作者:岳公正 苏海南

公务员福利项目“过多过滥”

根据有关调研机构2004—2005年在11个省、直辖市对约2.6万名公务员进行的薪酬福利调查看，发现了不少问题：其一是福利项目设置数量过多过滥。在我国政府机关福利项目设置权限缺乏统一规制的背景下，仅以其中的福利性补贴类项目为例，多数政府机关至少设有七、八项福利性补贴，而一些单位的福利性补贴甚至会多达十几、二十几项。以中央国家机关某单位为例，仅通讯费一类补贴，该单位就设置了“住宅公务电话包干费”、“无线通讯工具补贴”、“通讯补贴”、“特殊通讯费”四个补贴项目。除国家规定的福利项目外，很多机关单位巧立名目安排大量补贴项目；其二是福利项目的名称设置不规范。福利项目设置名称上的一字之差，就有可能导致补贴范围的扩大或缩小，从而在福利项目设置环节造成混乱。

不少福利项目名实不符。一是公务员群体本来没有某方面的特殊需要，机关却以之为名设置了福利项目。在调研中发现，河南某部门，在当地并非一年四季都是雨季情况下，却常年按月发放“雨具费”。二是公务员群体存在某方面的特殊需要，但相应的福利项目设置却超出或不能充分满足其真实需要。举例来讲，调查资料显示北京 市某区镇机关的处级公务员每月车补高达1300—1500元，几乎占其月基本工资的70％，补贴显然已超出其真实需要。三是福利项目设置还存在类别错位，有的名为工资性收入，实为福利项目；有的名为福利，实为工资性收入。这两种情况都属于福利设置的类别错位。

福利项目设置具有刚性，未能因时而变。调研中发现，一些基层政府机关至今仍然保留了“副食补贴”等上世纪90年代以前的福利项目，这与1993年公务员工资制度改革时关于“在调资的同时，明确要求对相关补贴进行冲销”的要求相违背。此外，诸如“菜篮子补贴”等一系列在公务员制度逐步建立过程中陆续出现的福利项目，相当部分也并未随着公务员几次调资而被调整并取消。这种刚性导致福利项目的设置只增不减，最终会引致福利泛滥、日益膨胀。

半公开、不公开的福利项目多。通过调研发现，我国公务员报酬中还存在大量难以统计的半公开和不公开福利项目。东部某省厅2005年春节发放过节物品的清单中的实物福利，其货币价值折算后要超出该厅公务员平均工资1—2倍，但这些支出大多不在其本单位福利支出中体现，而多在其下属单位的行政经费或其它预算外收入中列支，因而具有更大的隐蔽性。而这种情况在我国政府机关较为普遍。

与执行公务相关的职务消费性福利的设置更为隐性化。调研发现，政府机关所掌握的权力为职务消费性福利的转化和转嫁提供了宽阔的操作平台，各种各样的变通办法都可以使职务消费性福利项目的设置继续得到隐性保留。

上述福利项目设置上存在的问题直接导致我国政府机关“泛福利”和“滥福利”现象的出现。

“隐形腐败”需从体制上找原因

从深层原因看，由于我国尚处于经济体制转轨阶段，旧体制的痕迹和影响还未消除，新体制尚未健全，这种体制性障碍必然使公务员福利制度及福利支出诸方面都存在欠缺。从直接原因看，主要包括以下三个方面。

公务员福利法律法规体系尚不健全。一是法律需完善，《公务员法》刚出台，其作为公务员福利法律法规体系龙头法律作用还有待发挥，且本身有的条款尚待澄清；二是法规不完善，现有法规基本都是在《公务员法》出台前制定的，与《公务员法》不衔接、不一致、不适应；特别是还缺乏如何在政府预算中保证政府机关合理的行政经费包括福利费支出，如何逐步取消预算外收入的法规；三是政策文件滞后，不适应《公务员法》以及实际情况变化的需要，相互之间存在政出多门、依据含混、缺乏协调、内容重叠，甚至出现矛盾冲突的情况，且法律层次